Les points clés de la loi de finances 2019 pour le bloc communal

L’objectif principal de la loi de finances pour 2019 du 28 décembre 2018 est la réduction du déficit public. Ce qui a un impact sur les nombreuses dispositions concernant le bloc communal. Pour rappel, la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 du 22 janvier 2018 a déjà imposé un effort global de réduction des dépenses des collectivités, et une contrainte particulière pour 322 d’entre elles, avec l’encadrement de leurs dépenses de fonctionnement à 1,2 % par an. L’AMF a mis en place un observatoire sur ce dispositif d’encadrement afin de recueillir les observations des communes et des EPCI concernés par ce dispositif contraire au principe de libre administration des collectivités (1). Les premiers résultats révèlent des objectifs 2018 atteints mais un risque de réduction de l’offre de services et de l’investissement en 2019.  

1 Dotations
DGF. Le montant global de DGF est fixé à 26,9 Mds€ en 2019, globalement identique à 2018. Toutefois, cette stabilisation globale n’empêchera pas les variations individuelles de dotation, du fait de l’évolution de la situation de chaque commune et EPCI au regard des critères de calcul de la DGF, et de l’impact des écrêtements. Pour mémoire, l’enveloppe de la DGF étant fermée, les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur à un certain niveau voient leur dotation forfaitaire écrêtée pour financer notamment la hausse de la péréquation. Une minoration est également appliquée sur l’une des parts de la DGF des EPCI, la dotation de compensation, qui sera en baisse de 2,3 % en 2019. Le volume total des écrêtements en 2019 sera de 291 M€ (contre 267 M€ en 2018).
Sur les dotations de péréquation des communes, des variations fortes ont été enregistrées en 2018, essentiellement sur la dotation de solidarité rurale (DSR) cible et sur la dotation nationale de péréquation (DNP). Alors qu’auparavant, 700 à 800 communes chaque année perdaient l’éligibilité à la DSR-cible, cela a concerné près de 1 600 communes l’an dernier. En 2019, une péréquation en hausse de 180 M€ est prévue (+ 90 M€ pour la dotation de solidarité urbaine – la DSU, et autant sur la dotation de solidarité rurale – DSR). Ces hausses sont cependant intégralement financées au sein de l’enveloppe de la DGF, par les écrêtements.
La loi de finances introduit une garantie en cas de perte de la DSR-cible en 2019. À compter de 2019, les communes perdant l’éligibilité à la DSR-cible percevront une garantie d’une année, non renouvelable, à hauteur de 50 % du montant perçu l’année précédente ; à titre exceptionnel, une garantie sera également versée en 2019 aux communes sorties de la DSR-cible en 2018, égale à 50 % du montant perçu en 2017. La loi introduit également  une majoration supplémentaire de population pour le calcul de la DGF de certaines communes touristiques, et une mesure spécifique pour le calcul de l’écrêtement concernant les communes membres du Grand Paris.
FDPTP et DCRTP. La loi impose une baisse des concours servant de «variables d’ajustement » de 159 M€ (dont 69 M€ pour le bloc communal). Les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) subiront en 2019 une baisse de 14,7 %.
S’agissant de la dotation de compensation de réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), la baisse appliquée aux communes en 2018 a été annulée par la loi de finances 2019 : elle fera l’objet d’un reversement aux communes concernées. Toutefois, une nouvelle baisse de 20 M€ de DCRTP en 2019 pour les communes et les EPCI est inscrite dans la loi.
FPIC et FSRIF. Le Fonds de péréquation intercommunal et communal (FPIC) est reconduit pour un montant d’1 Md€ en 2019. Le Fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF) est maintenu à 330 M€. Le plafond de prélèvement au titre de ces deux fonds est porté à 14 %.
Mesures relatives aux autres dotations. La loi de finances 2019 prévoit la création d’une nouvelle dotation en faveur de certaines communes ayant sur leur territoire un site Natura 2000, ainsi que de nouvelles modalités de notification pour la dotation «élu local » et pour la dotation pour les titres sécurisés (DTS). Par ailleurs, la loi reporte l’automatisation de la gestion du Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) à 2020.

2 Intercommunalité
Réforme de la dotation d’intercommunalité. Il s’agit là d’une réforme importante car il y avait plusieurs problèmes intrinsèques au calcul de cette dotation. Les enjeux étaient de réduire les inégalités, de simplifier un calcul devenu très complexe, d’éviter des problèmes systémiques de financement de l’enveloppe. Le Comité des finances locales (CFL) avait délibéré en juillet 2018 sur les principes de la réforme de cette dotation. Désormais, il n’y aura qu’une seule enveloppe  pour tous les EPCI, quelle que soit leur catégorie juridique. De nouvelles règles de garantie de dotation d’intercommunalité ont été créées afin de protéger les EPCI de grandes variations dans les montants qu’ils perçoivent. Le critère du CIF sera toujours très important, et sera pondéré par deux critères : le potentiel fiscal et le revenu par habitant de l’EPCI. Ces modifications seront menées progressivement car un tunnel de 95 %/110 % a été créé afin de lisser les effets de cette réforme. 
Communes nouvelles. La loi de finances 2019 acte la prolongation du pacte de stabilité de la DGF et de la bonification de 5 % pour les communes nouvelles créées entre le 2 janvier 2019 et le 1er janvier 2021. Cependant, le plafond permettant à une commune nouvelle de bénéficier d’une majoration de 5 % a été abaissé à 30 000 hab. (contre 150 000 auparavant). Le plafond permettant à une commune nouvelle qui regroupe l’ensemble des communes membres d’un même EPCI (on parle de «communes-communautés ») de bénéficier du pacte de stabilité est passé, lui, à 150 000 hab. (15 000 auparavant).
Autres dispositions. La loi de finances 2019 comprend d’autres dispositions relatives aux EPCI, dont la modification du calcul des recettes réelles de fonctionnement pour la baisse de la DCRTP, des mesures liées aux retombées de la fiscalité de l’énergie, deux mesures techniques concernant le FPIC, le maintien de la dotation d’équilibre et le report de la dotation de soutien à l’investissement territorial de la métropole du Grand Paris.

3 Dotations d’investissement
La dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), pour les dépenses d’équipement des communes et des EPCI en milieu rural, est maintenue à un peu plus d’1 Md€ en 2019. La principale modification est l’intégration d’un critère de densité de population, ce qui va rendre éligible à la DETR des EPCI qui ne l’étaient pas. 
Le montant de la dotation politique de la ville (DPV) reste fixé à 150 M€, mais la loi de finances assouplit et simplifie les conditions d’éligibilité. 
Le montant de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) est ramené à 570 M€ (– 45 M€ par rapport à 2018), du fait de la fin de montée en charge des contrats de ruralité. La transparence dans l’attribution de la DSIL et son articulation avec la DETR sont renforcées. Pour la DETR, la DPV et la DSIL, les crédits de paiement votés depuis plusieurs années ont été sous-consommés. Améliorer la transparence et renforcer l’éligibilité des projets est donc une attente forte de l’AMF.

4 Fiscalité des indemnités de fonction des élus
Une disposition de la loi de finances, dont le contenu a été proposé par l’AMF, rétablit en partie, pour les élus des communes de moins de 3 500 hab., le montant d’abattement fiscal qui existait jusqu’en 2016 avec le régime de la retenue à la source. Depuis janvier 2019, pour tous les élus exerçant un mandat dans une commune de moins de 3 500 hab., celui-ci sera égal à 1 507 €/mois et ce, quel que soit le nombre de mandats détenus, sous réserve de ne pas se faire rembourser les frais pour des réunions extérieures à la commune. Pour les autres élus, les montants de l’abattement fiscal sont inchangés : 661 €/mois pour un mandat et 991 €/mois en cas de pluralité de mandats.  

5 Logement
La loi de finances revalorise en 2019 les aides personnalisées au logement (APL) de 0,3 %, ce qui est inférieur à ce qu’aurait produit le système antérieur de revalorisation basé sur l’évolution de l’indice de référence des loyers. La loi prévoit en outre la remise d’un rapport au Parlement, pour le 1er septembre 2019, évaluant l’impact de la réduction de loyer de solidarité sur les capacités d’investissement des bailleurs sociaux, ainsi que celui de la hausse de la TVA sur les constructions pour ces bailleurs sociaux. La loi inclut par ailleurs plusieurs assouplissements sur l’investissement locatif intermédiaire (dispositif Pinel).

6 Autres mesures
Parmi les autres nouveautés, signalons la réduction de plusieurs plafonds de dépenses du Fonds de prévention des risques naturels majeurs, et l’expérimentation du compte financier unique. À compter de 2020, les collectivités volontaires pourront remplacer leurs traditionnels compte administratif et compte de gestion par un seul document, dénommé « compte financier unique » (www.amf.asso.fr, réf. BW39220). à noter enfin, le Fisac  est placé en gestion extinctive.

Dotations : l’AMF demande un fonds spécial
Selon les chiffres communiqués par l’État lors du Comité des finances locales du 12 février, malgré la stabilité globale de la DGF en 2019, 
19 500 communes devraient connaître une minoration de leur dotation forfaitaire (celle-ci baissant globalement de 3,9 %) et, après péréquation, 12 000 communes pourraient voir baisser toutes leurs dotations en 2019. L’an dernier, l’AMF avait déjà demandé la création d’un fonds spécial abondé par l’État pour les communes les plus en difficulté. «La réponse ne peut reposer exclusivement sur les territoires eux-mêmes », soutient l’AMF.

Mesures sur la fiscalité locale
Les principales nouveautés 2019 sont les suivantes  : 
• Le nouveau dispositif adopté pour la revalorisation des valeurs locatives entraînera une progression de 2,2 % en 2019 pour les locaux d’habitation, les locaux industriels..., à l’exception des locaux professionnels, sur lesquels, après la révision des valeurs locatives entrée en vigueur en 2017, un dispositif de mise à jour permanente sur la base de l’évolution des loyers du marché se met en place (mise à jour pouvant entraîner une baisse des bases fiscales en 2019).
• La loi aménage la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), qui faisait l’objet de beaucoup de contentieux. Le législateur a précisé le périmètre des dépenses pouvant être financées par cette taxe (les dépenses de fonctionnement, d’investissement et les dépenses directement liées à la définition et aux évaluations des programmes locaux de prévention des déchets ménagers et assimilés). 
À noter que s’il y a des dégrèvements issus d’une décision de justice portant sur le taux et le produit de la TEOM, ils seront désormais à la charge des collectivités concernées. Des dispositions sont en outre adoptées pour favoriser la mise en place de la TEOM incitative (possibilité d’augmenter la TEOM jusqu’à 10 % la première année de mise en place de la part incitative accompagnée d’une baisse des frais de gestion sur la TEOM de 8 % à 3 % pendant 5 ans).
• Sur la taxe de séjour, la loi sécurise la collecte par les plateformes servant d’intermédiaire de paiement pour le compte de loueurs non professionnels et met en place une taxe de séjour régionale additionnelle en Île-de-France.
• Fiscalité environnementale : hausse du taux et ­disparition de la plupart des réductions applicables à la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), TVA réduite sur certaines prestations de gestion des déchets, modifications de la taxe incitative à l’incorporation de biocarburants…

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