Budget 2025 : les règles transitoires concernant les collectivités

En attendant l'adoption de la loi de finances pour 2025, le gouvernement précise, dans une circulaire en date du 22 janvier, la mise en œuvre du décret relatif aux services votés concernant les collectivités locales.

Xavier Brivet

Dans une circulaire en date du 22 janvier adressée aux préfets et aux directeurs régionaux et départementaux des finances publiques, le gouvernement précise les conséquences pour les collectivités locales de l’application du décret n°2024-1253 du 30 décembre 2024 répartissant les crédits des services votés pour 2025, pris en application de la loi spéciale du 20 décembre 2024.

Le ministre de l’Aménagement du territoire et de la Décentralisation, et son homologue en charge des Comptes publics, rappellent que, conformément à l’article 45 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le décret ouvre «les services votés, soit le minimum de crédits jugés indispensables pour poursuivre l’exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l’année précédente par le Parlement ».

Concrètement, jusqu’à la promulgation de la loi de finances pour 2025, l’article 45 de la LOLF permet «à la fois la perception des impôts locaux dès le 1er janvier 2025 et le versement aux collectivités locales des concours financiers relevant des prélèvements sur recettes » de l’Etat et du domaine des services votés, en prenant 2024 comme année de référence.

En revanche, la loi spéciale ne permet pas l’application de mesures actuellement discutées dans le cadre du projet de loi de finances pour 2025.

Versement des avances de fiscalité aux collectivités

Sur le plan fiscal, les avances mensuelles de fiscalité seront calculées, en application des dispositions de l’article L. 2332-2 du CGCT applicable aux communes et aux EPCI. Début 2025, elles seront calculées comme chaque année sur la base d’un douzième des produits perçus au cours de l’année 2024. La première avance de fiscalité des collectivités locales est disponible sur leurs comptes depuis le lundi 27 janvier 2025. Une régularisation sera opérée pour prendre en compte les taux votés par les collectivités locales applicables pour 2025, après réception des bases prévisionnelles d’imposition 2025, c’est-à-dire au printemps.

Pour la TVA versée en contrepartie de la suppression de la TH sur les résidences principales et de celle de la CVAE, «le calendrier de versement 2025 sera conforme aux années précédentes, avec un premier versement disponible le 27 janvier 2025. Les fractions de TVA versées sur les premiers mois de 2025 seront donc calculées sur la base d’un douzième de la ressource TVA notifiée aux collectivités locales par la DGFiP en novembre 2024. Les douzièmes de TVA étant calculés sur la base des prévisions de TVA associées au projet de loi de finances pour 2025, ceux-ci seront régularisés dès que la loi de finances pour 2025 sera entrée en vigueur ».

Versement des dotations aux collectivités

Les collectivités et EPCI percevront «l’ensemble des crédits composant leurs moyens de fonctionnement, c’est-à-dire la dotation globale de fonctionnement (DGF), les dotations globales de décentralisation, les fractions de fiscalité relatives à la compensation des transferts de compétences et les prélèvements sur recettes qui leur sont alloués au titre de compensations des exonérations ou suppressions d’impôts locaux, dans les conditions fixées par la loi de finances pour 2024 », indiquent les ministres.

Les collectivités et EPCI percevront notamment, dès le mois de janvier 2025, l’essentiel des composantes de la dotation globale de fonctionnement (DGF), sous la forme d’acomptes prévisionnels. Ces acomptes seront calculés par douzième sur la base des attributions versées en 2024, dans l’attente de la notification définitive des montants de DGF qui seront calculés une fois la loi de finances pour 2025 adoptée. Ceci concerne notamment la dotation forfaitaire, la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation d’aménagement des communes d’Outre-mer (DACOM) pour les communes ; la dotation d’intercommunalité et la dotation de compensation pour les EPCI.

La dotation de solidarité rurale (DSR) et la dotation nationale de péréquation (DNP) feront l’objet d’un versement unique et intégral, conformément aux modalités habituelles, à hauteur des montants qui seront établis sur la base de la future loi de finances pour 2025.

« Le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) et la dotation de soutien aux collectivités frappées par des événements climatiques ou géologiques (DSEC) seront répartis et versés aux collectivités dans les conditions ordinaires les régissant », indiquent les ministres. Toutefois, en cas de catastrophe naturelle début 2025, la DSEC pourra être attribuée dans les conditions en vigueur en 2024 » et le FCTVA «pourra (…) être attribué de manière anticipée ».

Dotations d’investissement : pas d’attributions sauf exceptions

L’attribution et le calendrier de mise à disposition des dotations de soutien à l’investissement local (DETR, DSIL, dotation politique de la ville, fonds vert, FNADT, dotation de soutien à l’investissement des départements) «concernant de nouveaux engagements » sont «subordonnés au vote de la loi de finances » pour 2025, précisent les ministres. «Les crédits de paiement nécessaires à la couverture des engagements antérieurs [en 2024] seront toutefois mis à disposition dans le cadre des services votés, afin d’éviter toute rupture des paiements au cours des premiers mois de l’année », indique la circulaire.

Le gouvernement prévoit des exceptions s’agissant des nouveaux engagements budgétaires «destinés à financer les politiques de cohésion et d’aménagement du territoire, dans la ruralité ainsi que dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, [qui] feront l’objet d’un examen au cas par cas ».

Idem pour les projets inscrits dans les contrats de plan Etat-région (CPER) qui seront financés dans le cadre des services votés s’ils ont «bénéficié d’un début d’exécution en 2024 », si leur caractère s’avère «absolument indispensable pour poursuivre l’exécution des services publics » ou si leur report présente un risque de surcoût.

Vers un report de la date d’adoption des budgets primitifs ?

En raison du retard dans l’adoption du projet de loi de finances pour 2025, la communication aux collectivités des montants de DGF pourrait être décalée. La circulaire signée le 22 janvier par les deux ministres n’aborde pas ce point pourtant important. Car ces montants de DGF font partie de la liste des informations indispensables à l’établissement du budget primitif que l’Etat doit communiquer aux élus avant le 31 mars (art. D1612-1 du CGCT), les collectivités devant adopter leur budget au plus tard le 15 avril de l’exercice.

Si l’Etat ne communiquait pas ces montants de DGF d’ici à la fin mars, la date limite d’adoption du budget ne s’imposerait donc pas aux collectivités. Le service des finances de l’AMF précise que «l'organe délibérant dispose de quinze jours calendaires à compter de cette communication pour voter le budget. Le point de départ du décompte démarre le jour suivant cette communication. Ainsi, par exemple, dans le cas où les informations relatives au montant de la DGF seraient communiquées le 3 avril, la date maximale de vote du budget primitif sera fixée au 18 avril ».

L’AMF rappelle toutefois que ce report n’a pas d’incidence sur le calendrier prévu pour l’organisation du débat d’orientation budgétaire (DOB, qui doit se tenir dans les 10 semaines maximum précédant la séance d’adoption du budget primitif), sur les règles de communication du projet de budget aux élus (douze jours au moins avant l’ouverture de la première réunion consacrée à l’examen du budget), et sur le délai de convocation des élus à la séance d’adoption du budget (5 jours francs ou 3 jours francs pour les communes de moins de 3 500 habitants).

L’AMF précise aussi qu’en l'absence de la communication des informations indispensables, «rien n'interdit à une collectivité d'adopter son budget primitif, puis d'adopter une décision modificative lorsque ces éléments sont connus. Dans le cadre de la préparation budgétaire, la collectivité devra dès lors réaliser une évaluation sincère des recettes estimées, y compris en matière de DGF ».

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