Analyse - Le maire et la prévention des inondations

I. LE CADRE GÉNÉRAL DE LA DIRECTIVE INONDATION

La directive européenne du 23 octobre 2007 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondations, transposée en droit français en 2010 et 2011, a posé un nouveau cadre de référence en matière de prévention des inondations. Cette démarche n’a pas eu vocation à remplacer les outils existants (plan de prévention du risque inondation, document d’information communal sur les risques majeurs, plan communal de sauvegarde, plan de submersions rapides, etc.) mais à leur fournir une articulation et une mise en cohérence. En clair, l’idée était de tisser un canevas dans lequel les briques existantes (les réglementations et les outils autrefois cloisonnés) trouveraient leur place.
La première période de mise en œuvre de la directive s’est traduite par l’évaluation préliminaire des risques dans chaque district hydrographique, une détermination des territoires à risques d’inondation importants (124 TRI arrêtés sur le territoire national), une cartographie traduisant une évaluation fine des enjeux sur ces zones, puis l’établissement sur ces territoires de stratégies locales de gestion des risques d’inondation (SLGRI). Associant l’ensemble des acteurs concernés, ces SLGRI définissent concrètement les mesures permettant de réduire les conséquences des inondations. Le deuxième cycle de mise en œuvre de la directive (2017-2022) consiste à décliner les SLGRI de façon opérationnelle au travers de programmes d’action pour la prévention des inondations (PAPI) actualisés.

II. LES PROGRAMMES DACTION POUR LA PRÉVENTION DES INONDATIONS PAPI

Les PAPI, lancés en 2002, visent à réduire leurs conséquences dommageables sur la santé humaine, les biens, les activités économiques et l’environnement. Ils sont portés par les collectivités locales ou leurs groupements. Outil de contractualisation entre l’État et les collectivités, le dispositif PAPI permet la mise en œuvre d’une politique globale, pensée à l’échelle du bassin de risque. Les collectivités agissent dans le cadre de ces PAPI sur plusieurs axes complémentaires : l’information et la culture du risque, le développement des mesures de protection dans les territoires exposés, l’intégration du risque dans l’aménagement de manière globale.
Les projets candidats à la labellisation PAPI d’un montant total supérieur à 3 M€ sont examinés par un comité partenarial au niveau national ; et au niveau des bassins hydrographiques pour les projets de moins de 3 M€.
Fin 2019, 174 PAPI étaient labellisés, pour un montant total  d’opérations de 1,9 Md€, dont 746 M€ d’aides de l’État au titre du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (ou Fonds Barnier). Ce fonds devrait être augmenté en 2021 mais, dans le même temps, être intégré au budget de l’État, ce qui fait craindre l’évaporation d’une partie des fonds. 
À noter : le gouvernement planche sur qui y figurent. une réforme visant à accélérer la construction et la mise en œuvre opérationnelle des PAPI, par des mesures de simplification, annoncées pour fin 2021. La tâche est ardue car il faudra dépasser des écueils techniques, administratifs et juridiques.

III. LA MAÎTRISE DE L'URBANISATION

La maîtrise de l’urbanisation est un levier important de la prévention des inondations. Elle s’appuie notamment sur les plans de prévention des risques naturels (PPRn), communément appelé PPRi s’agissant des inondations. Plus de 12000 communes sont concernées. Ils sont prescrits et élaborés par l’État en association avec les communes et en concertation avec les populations. Les objectifs principaux d’un PPRi sont de contrôler le développement urbain en zone inondable et de préserver les champs d’expansion des crues et des zones non urbanisées, afin de réduire l’exposition au risque et la vulnérabilité des personnes et des biens. Le PPRi cartographie les zones exposées aux risques et les règlemente selon l’aléa et l’occupation du sol. Il prescrit ainsi des dispositions constructives et concernant l’usage du sol dans les zones modérément inondables, des interdictions de construire dans les zones les plus exposées ou qui présentent un intérêt pour le laminage des crues, etc. Il peut aussi fixer des règles pour réduire la vulnérabilité du bâti existant.
Le PPRi, approuvé par le préfet, qui vaut servitude d’utilité publique (SUP), est opposable aux tiers et il doit être annexé au plan local d’urbanisme (PLU).
Par ailleurs, même en l’absence d’un PPRi, l’article L. 101-2 du Code de l’urbanisme prévoit que les documents d’urbanisme (Scot, PLU, carte communale) doivent tenir compte de la prévention des risques naturels. Le maire peut refuser un permis de construire ou ne l’accorder que sous réserve de prescriptions spéciales, par exemple quand il a connaissance d’une inondation récente sur un terrain non identifié comme étant inondable (art. R. 111-2 du Code de l’urbanisme), au nom de l’atteinte à la salubrité ou sécurité publique.

IV. LA GEMAPI

Depuis le 1^er janvier 2018, les EPCI ont la compétence de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (Gemapi). Elle recouvre l’aménagement des bassins versants, l’entretien et l’aménagement des cours d’eau, canaux, lacs et plans d’eau, la défense contre les inondations et contre la mer (gestion des digues), la protection et la restauration des zones humides afin de réduire la violence des crues.
L’objectif, sur le papier, était de rapprocher la prévention des inondations, l’aménagement du territoire et l’urbanisme, en les réunissant entre les mains des mêmes acteurs. Mais l’articulation entre Gemapi et prévention du risque inondation, ou Gemapi et gestion de crise, pèche encore à certains endroits et sur certains items, du fait de responsabilités partagées entre différents acteurs et de difficultés à réellement coordonner les interventions de chacun.

V. LE RÔLE DU MAIRE EN MATIÈRE DINFORMATION

L’article L.125-2 du Code de l’environnement énonce que «les citoyens ont droit à une information sur les risques majeurs auxquels ils sont soumis dans certaines zones du territoire et sur les mesures de sauvegarde qui les concernent ». Il revient au maire d’organiser cette information, notamment par le biais du document d’information communal sur les risques majeurs (DICRIM, lire ci-contre). L’information doit porter sur les caractéristiques du risque naturel connu dans la commune, sur le maintien d’une mémoire des inondations à travers l’installation de repères de crue, sur les mesures de prévention et de sauvegarde. Faire vivre cette obligation d’une manière forte entretient la conscience du risque et limite les comportements inadaptés voire dangereux.

VI. ORGANISER ET ANTICIPER : LE PLAN COMMUNAL DE SAUVE-GARDE (PCS)

Instaurées en 2004, les dispositions relatives au PCS ont depuis été codifiées au sein des articles L731-3 et R731-1 à R731-10 du Code de la sécurité intérieure. Le PCS, arrêté par le maire, définit l’organisation prévue par la commune pour assurer l’alerte, l’information, la protection et le soutien de la population au regard des risques connus. Son rôle est primordial dans la gestion de crise. Il s’intègre dans l’organisation générale des secours en s’articulant notamment avec le plan Orsec, avec lequel il doit être compatible.
Ce PCS est obligatoire dans les communes relevant d’un PPRn dans un délai de deux ans à compter de la date d’approbation de celui-ci par le préfet. 11 800 communes sont concernées par cette obligation, mais les deux tiers seulement ont un PCS (et hélas un grand nombre d’entre eux ne sont pas opérationnels). Il convient d’insister sur la finalité de cet outil, qui n’est ni une somme documentaire, ni un document administratif restant dans un tiroir, mais un instrument opérationnel. Cela implique qu’il soit tenu à jour (délai de révision tous les cinq ans), connu et approprié par les acteurs de terrain (vial’organisation d’exercices, la mise à jour régulière de l’annuaire opérationnel, la formation des acteurs, etc.)
À noter : la loi permet d’élaborer un plan intercommunal de sauvegarde, arrêté par le président de l’EPCI à fiscalité propre et par chacun des maires des communes concernées. Mais sa mise en œuvre relève de la responsabilité de chaque maire sur le territoire de sa commune (le maire, autorité de police municipale sur sa commune, ne peut déléguer ses responsabilités au président de l’EPCI).

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