Le magazine des maires et présidents d'intercommunalité
Maires de France
Juridique
juillet 2019
Sécurité - sécurité civile

Les maires face aux crises de sécurité civile

Le maire est un acteur clé de l'anticipation et de la gestion des évènements de sécurité civile. Il doit notamment élaborer un plan communal de sauvegarde (PCS).

Fabienne NEDEY
Incendies, inondations, tempêtes, éboulements, explosions sur des sites industriels, attentats… Chaque année, des communes sont concernées par des catastrophes de toutes natures. La gestion d’une situation de crise, quelle que soit son origine, exige une anticipation et une coordination. Le maire a un rôle pivot dans la prévention des risques au plan local et dans la définition de l’organisation communale en temps de crise.

1 Les fondements légaux de l’intervention du maire 

Article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT). La sécurité civile est comprise dans le pouvoir de police générale du maire. L’article L. 2212-2 du CGCT définit les responsabilités dont il a la charge (qu’il existe ou non un service de police municipale) : assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Ses pouvoirs de police comprennent notamment : «le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours et, s’il y a lieu, de provoquer l’intervention de l’administration supérieure ».

Le PCS est obligatoire dans les communes relevant d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé.

Article L. 112-1 du Code de la sécurité intérieure (CSI). Cet article définit la sécurité civile (qui a pour objet «la prévention des risques de toute nature, l’information et l’alerte des populations, la protection des personnes, des biens et de l’environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes, par la préparation et la mise en œuvre de mesures et de moyens appropriés ») et ses acteurs (mesures et moyens qui relèvent «de l’État, des collectivités territoriales et des autres personnes publiques ou privées »). 
Article L. 721-2 du CSI. Il énumère les acteurs assurant les missions de sécurité civile en précisant que concourent à l’accomplissement de ces missions, entre autres, les agents des collectivités territoriales «appelés à exercer des missions se rapportant à la protection des populations ». 

2 Le Plan communal de sauvegarde

Parmi les responsabilités du maire en matière de crises de sécurité civile (listées ci-contre), rappelons ici celles, très importantes, concernant le plan communal de sauvegarde (PCS). Instaurées par la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004, les dispositions relatives au PCS ont depuis été codifiées au sein des articles L. 731-3 et R. 731-1 à R. 731-10 du CSI. Ce dispositif s’intègre dans l’organisation générale des secours en s’articulant notamment avec le plan Orsec, avec lequel il doit être compatible. Il est destiné à faire face à n’importe quel évènement de sécurité civile. Le plan, arrêté par le maire, définit l’organisation prévue par la commune pour assurer l’alerte, l’information, la protection et le soutien de la population au regard des risques connus. Son rôle est primordial dans la gestion de crise.
Une obligation mal respectée. Le PCS est obligatoire dans les communes relevant d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) approuvé, ou comprises dans le champ d’application d’un plan particulier d’intervention (PPI), dans un délai de deux ans à compter de la date d’approbation par le préfet du PPRN ou du PPI. Aujourd’hui, 11 000 communes sont concernées par cette obligation, mais les deux tiers seulement ont adopté un PCS. Or, selon la Fédération française de l’assurance, le coût des dommages lors d’un évènement majeur naturel est trois à cinq fois moins élevé dans les communes disposant d’un PCS que dans les communes qui n’en ont pas. 
Cependant, les communes l’ayant réalisé ne disposent pas toujours, en réalité, d’un PCS opérationnel. Pourtant, la finalité de cet outil n’est pas d’être une somme documentaire ni un document administratif restant dans un tiroir, il s’agit d’un instrument opérationnel. Ce qui implique qu’il soit régulièrement mis à jour (légalement, le délai de révision ne doit d’ailleurs pas excéder cinq ans), connu et approprié par les acteurs concernés. L’élaboration d’un PCS ne doit pas être vue comme un aboutissement, mais comme la naissance d’une organisation devant évoluer et s’adapter aux changements que connaît la commune.

Multiplicité des enjeux
Quels que soient la nature et le degré de gravité, complexité et sensibilité de la crise que peut connaître une commune, elle recèle des enjeux pour le maire, les adjoints, les conseillers municipaux, les agents des services communaux : l’anticipation (dont un volet consiste à disposer d’un PCS opérationnel), la prise de décisions coordonnée entre les acteurs intervenant dans la conduite des opérations, la remontée, le partage et l’exploitation de l’information, la communication, l’appui aux victimes, et enfin l’après-crise, avec le «retour à la normale », le temps long, la résilience, les solidarités, la manière de gérer la mémoire de l’évènement…

Plan communal ou intercommunal. La loi permet l’élaboration d’un plan intercommunal de sauvegarde, arrêté par le président de l’EPCI à fiscalité propre et par chacun des maires des communes concernées, mais sa mise en œuvre relève de la responsabilité de chaque maire sur le territoire de sa commune (le maire, autorité de police municipale sur sa commune, ne peut déléguer ses responsabilités au président de l’EPCI). 
Un contenu balisé. Le contenu du PCS est précisément décrit par les textes. Il regroupe  les documents de compétence communale contribuant à l’information préventive et à la protection de la population. À partir d’un recensement et d’une analyse des risques connus à l’échelle communale, il établit les mesures immédiates de sauvegarde et de protection des personnes, fixe l’organisation nécessaire à la diffusion de l’alerte et des consignes de sécurité, recense les moyens disponibles, définit la mise en œuvre des mesures d’accompagnement et de soutien à la population.
L’article R. 731-3 rappelle que le « PCS est adapté aux moyens dont la commune dispose » et liste les éléments qu’il comprend : le document d’information communal sur les risques majeurs (DICRIM), le diagnostic des risques et des vulnérabilités locales, l’organisation assurant la protection et le soutien à la population, qui doit préciser les dispositions internes prises par la commune afin d’être en mesure à tout moment d’alerter et d’informer la population et de recevoir une alerte émanant des autorités. Notamment, un annuaire opérationnel et un règlement d’emploi des moyens d’alerte susceptibles d’être mis en œuvre. Le PCS doit préciser les modalités de mise en œuvre de la réserve communale de sécurité civile quand cette dernière a été constituée.
L’article R. 731-4 énumère d’autres éléments pouvant compléter le PCS, comme l’organisation du poste de commandement communal mis en place par le maire, les actions devant être réalisées par les services municipaux, les modalités d’exercice permettant de tester le PCS, les actions de formation des acteurs communaux et des partenaires, etc. Bien que ces éléments ne soient pas obligatoires, l’organisation d’exercices, la formation des acteurs, le développement d’outils d’évaluation, l’amélioration des interfaces opérationnelles des dispositifs d’aide à la décision avec les autres acteurs contribuent fortement à rendre plus opérationnels les PCS. 

3 Le Document d’information communal sur les risques majeurs

Le document d’information communal sur les risques majeurs (DICRIM) s’inscrit dans la démarche d’information préventive des populations prévue à l’article L. 125-2 du Code de l’environnement : «les citoyens ont droit à une information sur les risques majeurs auxquels ils sont soumis dans certaines zones du territoire et sur les mesures de sauvegarde qui les concernent. Ce droit s’applique aux risques technologiques et aux risques naturels prévisibles ». L’article R. 125-10 donne la liste des communes devant réaliser ce document et l’article R. 125-11 rappelle que le DICRIM, établi par le maire, consigne l’information donnée au public sur les risques majeurs en reprenant les informations transmises par le préfet (dossier départemental sur les risques majeurs). Le maire doit assurer la publicité du DICRIM et afficher les consignes de sécurité qui y figurent.

4 La réserve communale de sécurité civile

Outil non obligatoire créé par la loi de modernisation de la sécurité civile de 2004, la réserve communale de sécurité civile est maintenant régie par les articles L. 724-1 à L. 724-14 du CSI. Instaurée par une délibération du conseil municipal, elle est constituée de citoyens volontaires et bénévoles pouvant être mobilisés en appui des pouvoirs publics. Selon le ministère de l’Intérieur, en 2016, moins de 600 communes l’avaient mise en place. Ce dispositif ne se substitue pas et ne doit pas concurrencer les services de secours. Il vient compléter ou prolonger leur action. Il s’inscrit pleinement dans la démarche PCS qu’il vient conforter : la commune doit organiser des exercices avec les membres de la réserve communale sur des scénarios d’évènements, conduisant à mettre en œuvre à échéances régulières le volet opérationnel du PCS. 

Obligations ou facultés particulières du maire
Outre son rôle en matière de PCS, de DICRIM, de création de la réserve communale, le maire a des prérogatives et responsabilités liées aux risques :
• obligation particulière face à la présence d’un « danger grave ou imminent » : le maire prescrit « l’exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances » (article L. 2212-4 du CGCT).
• information sur les risques majeurs : le droit à l’information dont disposent les citoyens en matière de risques technologiques et de risques naturels prévisibles (article L. 125-2 du Code de l’environnement) se traduit par des obligations pour la commune. Notamment : mise à disposition du dossier départemental sur les risques majeurs en mairie, réunions publiques au moins tous les deux ans dans les communes soumises à un PPRN ou un plan de prévention des risques miniers, mise en place de repères de crues, signalisation des risques, diffusion et publicité des documents d’information établis, à l’initiative du préfet, dans le cadre des plans particuliers d’intervention (PPI)…
• la prévention des risques doit être prise en compte dans les documents d’urbanisme, a fortiori (mais pas seulement) dans les communes concernées par un PPRN ou un PPRT.
• avec les directeurs d’école, le maire a un rôle à jouer dans l’adoption de plans particuliers de mise en sûreté (PPMS «risques majeurs » et PPMS 
« attentat-intrusion », désormais distincts).
• le maire est directeur des opérations de secours en cas d’évènement naturel ou technologique circonscrit au territoire communal (articles L. 742-1 à L. 742-7 du CSI). Il est appuyé par le commandant des opérations de secours, généralement un officier sapeur-pompier. 
• le maire peut déclencher les sirènes du réseau national d’alerte pour avertir sa population d’un danger imminent. 
L’État voulait moderniser ce dispositif obsolète qui ne renseigne pas sur la conduite à tenir, avec une application de diffusion d’alerte, mais ce projet n’a pas abouti.

Références
• Circulaires du 25/11/2015 et du 13/04/2017 sur les plans particuliers de mise en sûreté face aux risques majeurs.
• Instruction du ­gouvernement du 6 février 2019 relative aux thèmes prioritaires d’actions en matière de prévention des risques naturels et hydrauliques pour 2019 à 2021.

En savoir +
• Documentation technique (PCS, Orsec, PPI...) téléchargeable sur : www.interieurgouv.fr
• L’Institut des risques majeurs. www.irma-grenoble.com
Couverture

Cet article a été publié dans l'édition :

n°370 - Juillet/Août 2019
Retrouver tous les articles de ce numéro :
Les offres d’abonnement
Toutes les éditions
Logo

Maires de France est le magazine de référence des maires et élus locaux. Chaque mois, il vous permet de décrypter l'actualité, de partager vos solutions de gestion et vous accompagne dans l'exercice de votre mandat. Son site Internet, mairesdefrance.com, vous permet d’accéder à toute l'information dont vous avez besoin, où vous voulez, quand vous voulez et sur le support de votre choix (ordinateur, tablette, smartphone, ...).