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Maires de France
Juridique
avril 2021
Logement

Analyse - Logements sociaux : le rôle des acteurs locaux

Les collectivités doivent produire des logements sociaux et favoriser la mixité sociale. Maires de France rappelle les objectifs qui leur sont fixés et leurs conditions de réalisation. Par Fabienne Nedey

Le logement social tient une place particulière dans la politique de l’habitat. La compétence, partagée entre l’État, les collectivités territoriales et les organismes de logements sociaux, se traduit dans différents outils de planification que sont notamment les programmes locaux de l’habitat (PLH) et les accords collectifs départementaux ou intercommunaux. Les obligations qui s’imposent aux communes visent non seulement à atteindre un certain niveau de production de logements locatifs sociaux, mais aussi à favoriser la mixité sociale.  
 

I - Les obligations de production de logements locatifs sociaux

Rappel des objectifs de l’article 55 de la loi SRU
L’article 55 de la loi solidarité et renouvellement urbains du 13 décembre 2000 (dite loi SRU) impose l’obligation, pour certaines communes, de disposer d’un taux minimum de logements sociaux.
Un taux de 25 % de logements sociaux, par rapport au nombre de résidences principales, s’applique d’ici à 2025 aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants dans l’unité urbaine de Paris et 3 500 habitants dans les autres régions qui sont situées, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération ou un EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants. Pour les communes appartenant à des territoires dont la situation locale ne justifie pas un effort de production supplémentaire, un seuil de 20 % s’applique. Un décret du ministère du Logement fixe la liste de ces communes au début de chaque période triennale de référence. Depuis le 1er janvier 2015, toute commune nouvellement soumise au dispositif SRU dispose de cinq périodes triennales pleines pour atteindre le seuil de 20 % ou 25 %. Dans ce cas, l’objectif de réalisation de logements sociaux, pour la première période triennale partielle, ne peut être inférieur à 15 %. La loi n° 2017-86 relative à l’égalité et à la citoyenneté du 27 janvier 2017 a redéfini les critères d’exemption de certaines communes de ce dispositif, après accord de leur intercommunalité et sous réserve qu’elles répondent à des critères spécifiques.
Sanctions
En cas de déficit en nombre de logements sociaux, les communes sont soumises à des obligations triennales de rattrapage qui sont à la fois quantitatives (fixation d’un nombre minimal de logements sociaux à financer ou à mettre en service sur la période triennale en vue d’atteindre le taux légal applicable) et qualitatives (fixation d’une répartition équilibrée avec un minimum de 30 % de logements très sociaux et un maximum de 30 % de logements financés par un prêt locatif social, PLS). Par ailleurs, les communes n’atteignant pas le seuil requis sont sanctionnées par un prélèvement annuel sur leurs ressources fiscales. En sont toutefois exclues les communes qui bénéficient de la dotation de solidarité urbaine (DSU) lorsque le nombre de logements sociaux excède 20 % (ou 15 % pour les communes soumises à une obligation de 20 % de réalisation de logements sociaux). Outre le prélèvement annuel, pour les communes qui ne respectent pas leurs objectifs triennaux de production de logements sociaux, le préfet prononce à leur encontre un constat de carence qui a plusieurs conséquences : la majoration du prélèvement initial dû, l’augmentation du seuil plafonnant les pénalités pour les communes les plus riches, la reprise de la délivrance des autorisations d’urbanisme et du droit de préemption par le préfet, le transfert du contingent communal (droits à réservation) au préfet pour loger les ménages bénéficiaires du droit au logement opposable (DALO).  
 

II - Les différents types de logements sociaux

Il existe trois catégories de logements aidés dans le parc public. Ils s’apprécient selon un niveau de loyer et un niveau de ressources pour les futurs locataires. Ces niveaux dépendent du type de prêt contracté par l’organisme HLM auprès de la Caisse des dépôts. Ainsi, les types de logements locatifs sociaux portent le nom du prêt principal qui les finance.
Le PLAI : logement financé par un prêt locatif aidé d’intégration
Les logements conventionnés PLAI sont destinés aux ménages dont les revenus sont les plus faibles et aux personnes rencontrant des difficultés particulières d’insertion. Il s’agit donc de logements « très » sociaux, bénéficiant le plus de subventions.
Le PLUS : logement financé par un prêt locatif à usage social
Il sert de référence en termes de ressources et de loyers plafonds puisqu’il finance des logements sociaux « classiques ». Il permet aux bailleurs sociaux de disposer de moyens financiers et juridiques pour répondre aux exigences de mixité sociale.
Le PLS : logement financé par un prêt locatif social
Il est destiné à des ménages dont les revenus sont légèrement supérieurs aux plafonds du PLUS, issus des « classes moyennes ». Le PLS propose des niveaux de loyers plus proches du privé. Il permet le financement de logements locatifs sociaux situés en zone tendue. La production de logements sociaux « en diffus » peut aussi répondre à une demande locale. Il s’agit de petits programmes immobiliers insérés dans le tissu existant.  
 

III - Les sources de financement

Le financement du logement social repose sur trois ressources principales : les aides de l’État, les prêts adossés au Livret A et distribués par la Caisse des dépôts, et les financements des collectivités locales et des partenaires sociaux.
Les financements de l’État
L’État apporte aux opérations de logement social un agrément et des aides financières (subventions, prêts, décotes foncières, etc.) pour la construction, la réhabilitation et l’acquisition du foncier, ceci afin de limiter le niveau des loyers. Cet agrément ouvre droit aux prêts bonifiés de la Caisse des dépôts, élément prépondérant pour le financement des opérations de logement social. Le Fonds national des aides à la pierre (FNAP), géré par l’État, les bailleurs sociaux et les collectivités locales, finance les aides à la pierre afin de favoriser la construction de logements sociaux à destination des ménages les plus modestes. Il faut aussi mentionner les concours financiers octroyés par l’ANRU (Agence nationale pour la rénovation urbaine) dans le cadre du financement du renouvellement urbain. Outre ces aides directes, l’État octroie des aides fiscales aux organismes HLM : TVA réduite, exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties (dispositif ouvert jusqu’au 31 décembre 2022, exonérant le versement de la TFPB – taxe foncière sur les propriétés bâties – durant 25 ans, voire 30 ans pour les constructions neuves satisfaisant à certains critères de qualité environnementale), exonération d’impôts sur les sociétés pour les opérations réalisées au titre du service d’intérêt général, les produits issus de la cession de certificats d’économies d’énergie et les produits financiers issus du placement de la trésorerie de ces organismes. En contrepartie, les préfets disposent d’un contingent préfectoral de logement sociaux à attribuer aux personnes défavorisées et, pour une part, aux fonctionnaires.
Les financements des collectivités locales
Les collectivités territoriales (communes, EPCI, départements) apportent des aides financières aux organismes. Selon les cas, elles prennent la forme : – de garanties d’emprunt, – d’exonération de TFPB pour la part non compensée par l’État, – de cession de terrains à un prix inférieur à leur valeur, – d’aides indirectes : apport et/ou viabilisation de terrain, apport de construction, mise à disposition de patrimoine, octroi de baux emphytéotiques aux bailleurs sociaux partenaires sociaux, actions de prospection foncière. En contrepartie des aides apportées, la commune bénéficie de droits de réservation de logements appelés communément « le contingent communal ».
Les financements apportés par Action Logement
Le groupe Action Logement, piloté par les organisations patronales et syndicales de salariés, gère paritairement la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC) afin de faciliter l’accès au logement pour les salariés. Action Logement construit et gère des logements sociaux et intermédiaires en répondant aux besoins spécifiques des territoires. Le groupe est doté d’un patrimoine d’un million de logements répartis sur l’ensemble du territoire. Il peut accompagner les collectivités dans leur politique locale de l’habitat, notamment en ce qui concerne le logement locatif social mais aussi le logement intermédiaire. Action Logement participe aussi aux politiques publiques de l’habitat (projets ANRU, Action Cœur de ville) en lien avec l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) et la Caisse des dépôts.
 

Relancer la construction
L’AMF, l’AdCF, France Urbaine, l’Union sociale pour l’habitat (USH) et les principales associations représentatives des acteurs de l’aménagement et de la construction ont signé, avec le ministère de la Transition écologique, en novembre 2020, un pacte national pour la relance de la construction durable. Il comprend deux grands axes d’engagement : simplifier et accélérer les procédures d’urbanisme pour limiter la baisse des mises en chantier en 2021 ; et accompagner l’émergence de projets durables de construction (sobriété foncière, qualité des logements et du cadre de vie). Une déclinaison locale sera engagée, sous la forme d’instances locales de coordination, sous l’égide des préfets.
www.ecologie.gouv.fr/pacte-national-relance-construction-durable

 

Concertation pour l'après 2025
Le gouvernement a lancé, dans le courant du mois de décembre, une concertation autour de l’avenir de la loi SRU et notamment de son article 55, après 2025. La Commission nationale SRU a notamment proposé l’idée d’un scénario « glissant » qui fixerait un rythme de rattrapage de 33 % du nombre de logements sociaux manquant, applicable à toutes les communes, sur une période triennale. Le 19 janvier, le Comité directeur de l’AMF a réaffirmé son attachement aux objectifs poursuivis par la loi SRU, qui permet de maintenir un niveau important de construction de logements sociaux sur le territoire national. Il a estimé cependant que la loi devait être assouplie dans des cas particuliers d’inconstructibilité avérée et les objectifs de production appréciés territorialement, en fonction du nombre de logements à réaliser, des efforts financiers qui y sont liés et du taux de recours contentieux déposés. L’AMF appelle aussi à un vaste plan de relance du logement social afin de rattraper les retards en matière de construction liés à la réforme des APL, à la baisse des aides de l’État et à une compensation insuffisante des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).
En savoir +
• Article 55 de la loi solidarité et renouvellement urbains du 13 décembre 2000.
Rapport de la commission nationale SRU du 27 janvier 2021. 
• Enquête parue dans Maires de France n° 388 de mars 2021 « Loi SRU : les élus demandent de la souplesse », pp. 34-37.
Couverture

Cet article a été publié dans l'édition :

n°389 - AVRIL 2021
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